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水質二法以外にも、法律は、散発的には制定されていました。
ところが、徹底しない規制のために、環境汚染はいっこうに改善されませんでした。
とりわけ、中央政府に対する世論の批判は、一九六〇年代末になって、大いに高まります。
都市部の公害は深刻の度を深め、いわゆる四大公害も、被害者を増やし続けていました。
環境汚染と人体被害に対する社会の不満が、いわば「臨界点」を超えつつある状態だったのです。
そうしたなかで、中央政府も、より根本的な措置を講ずる必要を認め、一九七〇年のいわゆる「公害国会」（第六四臨時国会）において、十四本もの法律が、一挙に制定・改正されました。
それによって、基本的な環境法が整備されたのでした。
その際の象徴的な出来事として、公害対策基本法、大気汚染防止法（一九六八年制定）、そして、騒音規制法（六八年制定）に規定されていた「調和条項」の削除をあげることができるでしょう。
「経済発展に影響しないかぎりで生活環境を保全する」という考え方を表現していたこの条項の削除によって、「生活環境の保全を犠牲にしてまで経済発展を求めない」という考え方が、立法や行政の新たな政策理念となりました。
生活環境そのものの保護が目的とされたわけであり、ここに予防を基調とする環境政策の基本ができたのです。
具体的な対応としては、水質二法に代わって新たに制定された水質汚濁防止法をあげることができます。
水質二法時代には、規制は指定水域にしか適用されませんでしたが、予防を重視する観点から、汚濁の程度のいかんにかかわらず、全国の水域に適用されるようになりました。
また、規制対象となる工場の種類も数も飛躍的に増加し、排水基準値も強化されました。
自然には自浄能力がありますが、それを超えた環境負荷が蓄積すると、環境汚染という現象が発生します。
さらに、大規模で急激な環境改変は、自然の浄化能力それ自体の低下を加速します。
また、個々の排出行為や改変行為の影響は、それほどではないのかもしれません。
しかし、それらが広域的規模あるいは地球規模で集積した場合には、大きな影響をもたらすことがあるのです。
したがって、個々の行為のみに着目するだけでは十分ではありません。
有限な環境資源の現状や価値をマクロ的視点から把握し、それをどのような状態にするかを考えることが重要です。
人の価値観は、実に多様です。
環境に対する評価は、人それぞれで大きく異なるでしょう。
たとえば、都会に小さな森が残されているとき、それを都市環境における貴重な存在とみる人もいれば、開発して宅地を供給する方がよいと考える人もいます。
湖の水質についても、できるだけきれいな方がよいと思う人もいれば、そのために何らかの負担を負わなければならないなら、きたないままでも結構という人もいます。
行政には行政の思いがあるでしょう。
関係主体間で議論を重ね、目指すべき環境状態についての合意を得る必要があります。
そして、それにもとづいて個々の環境負荷行為をコントロールするのです。
こうした一連のプロセスを、「管理」ということにします。
一律的・予防的対応が環境法の基本ですが、それは、管理という発想に裏打ちされていなければなりません。
一例をあげましょう。
水質汚濁防止法は、排水基準によって個別発生源を規制していますが、これは、濃度規制であるために、汚水を薄めればいくらでも汚濁物質を出せるという問題がありました。
多数の汚染源がそうした行動をとると、汚濁負荷物質は蓄積する一方になります。
そこで、一九七八年の法改正によって、総量規制制度が導入されたのです。
多数の汚濁発生源が集中的に立地する地域では、それぞれの工場が排水基準を遵守したとしても、集積効果によって環境汚染が進行することから、一定の環境状態が確保できるための汚濁物質の総量を把握して、それを個別発生源に割り当てるという発想です。
総量規制制度は、大気汚染防止法やダイオキシン類対策特別措置法などでも、導入されています。
国際的にみれば、国家の最高法規である憲法のなかで、「環境」についてふれている国はありますが、日本国憲法は、特段の規定を持っていません。
しかし、憲法上、環境の保護が求められていないというわけではありません。
良好な環境は人間の生活の基本ですし、人類が存続・繁栄しつづけてゆくための基盤です。
そこで、憲法で保障されている人格権や生存権のなかに、環境の悪化を防止し、また、環境の保護を求めるための権利を認めるのです。
ただ、注意が必要なのは、こうした個人の権利が裁判で認められるのは、環境悪化によって自己の生命・健康に影響がある場合に限られる場合が多いということです。
「環境権」という議論があります。
その内容は、「環境を破壊から守るために、われわれには、環境を適切に管理し、良き環境を享受しうる権利がある。
みだりに環境を汚染し、われわれの快適な生活を妨げ、あるいは、妨げようとしている者に対しては、この権利にもとづいて、妨害の排除または予防を請求する権利がある」というものです。
これは、個人の生命・健康からは少し離れて、環境そのものに裁判上保護すべき価値を見いたそうという発想です。
「環境権」をもとにした訴訟も提起されてはいます。
しかし、日本の裁判所には、「法律に規定される明確な権利」を重視する傾向がありますので、その内容があいまいな環境権は、裁判所の認めるところとはなっていません。
公害のメカニズムを考えれば、生命・健康のみを保護すべき価値と考えることは、まちがいです。
しかし、環境は、保護を主張する人の財産でないことが通例ですし、その環境に対する評価は、人によって異なります。
開発を完全凍結すべきと考える人もいれば、二〇パーセントくらいなら開発してもよいと考える人もいるでしょう。
便利になるならもっと開発すべきと考える人がいるかもしれません。
ところが、裁判の場には、原告と被告しかいません。
このような多様な価値判断を調整する場としては、一般に、裁判所は適当ではないのです。
そこで、最近では、「環境権」の趣旨をいかして、これを行政上、実現すべき根本的な政策目標と把握する考え方が主流になっています。
憲法が保障する権利は、きわめて抽象的に表現されています。
たとえば、「すべて国民は、個人として尊重される。
生命、自由及び幸福追求に対する国民の権利については、公共の福祉に反しない限り、立法その他の国政の上で、最大の尊重を必要とする」（十三条）という規定があります。
教育行政に照らしてこの権利を理解することもできますし、福祉行政に照らして理解することも可能です。
環境行政についても、例外ではありません。
そこで、多くの行政分野においては、基本法が制定され、憲法の下で実現されるべき内容や政策の方向が具体的に規定されることがあります。
二〇〇二年末現在、二十三本の基本法がありますが、環境に関しては、一九九三年十一月に、公害対策基本法を廃止し自然環境保全法の一部を取り込んだ形で、環境基本法が制定されました。
大気や水などと自然環境や生態系が、「環境」の名の下に統合されたのです。
環境基本法、そして、それにもとづき策定される環境基本計画によって、日本の環境行政の基本的指針や環境管理にあたっての考え方などが、ある程度明確にされました。
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